Como nasceu e para que serve o TSE, o tribunal eleitoral presidido por Kassio Nunes Marques e agora no centro da briga entre ministros do Supremo

• • Author, Edison Veiga
  • Role, De Bled (Eslovênia) para BBC News Brasil

• Published Há 6 minutos

• Tempo de leitura: 10 min

Mendonça, que também é vice-presidente do TSE, ordenou na semana passada que elas fosse tiradas do ar, mas Dino derrubou a ordem logo depois.

Na noite de segunda-feira (28/9), o também ministro do Supremo Luiz Fux suspendeu a decisão de Dino e fez voltar a valer, ao menos provisoriamente, a determinação dada por Mendonça no âmbito da Justiça Eleitoral.

Agora, o presidente do TSE, Kassio Nunes Marques, decidiu colocar o assunto na pauta de julgamento do plenário virtual nesta quarta-feira (30/9).

Os ministros do TSE vão deliberar sobre uma publicação feita pelo humorista Antonio Tabet e que foi contestada pela defesa de Flávio na Justiça Eleitoral.

Mas mais do que isso, o conflito atual expõe uma divergência sobre até onde o Supremo pode rever decisões da Justiça Eleitoral.

Mas como nasceu o Tribunal Superior Eleitoral?

Na história da democracia brasileira, a criação da Justiça Eleitoral, em 1932, é vista como um marco fundamental. Para estudiosos do tema, o engenhoso sistema criado naquele período de organização das estruturas burocráticas do poder público permitiu corrigir vários vícios das eleições da hoje chamada República Velha, ou seja, o período que vinha desde a proclamação do regime, em 1889.

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A cientista política Mayra Goulart, professora na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), onde coordena o Laboratório de Partidos, Eleições e Política Comparada, explica que a criação do aparato veio em resposta "a um problema central" no funcionamento republicano da época — período em que a República também era chamada de República Oligárquica ou República do Café com Leite, "exatamente em virtude da interferência das elites econômicas que disputavam o poder na organização das eleições e no reconhecimento dos resultados", contextualiza a professora.

"Havia fraudes no alistamento [dos eleitores], na votação e na apuração, além de coerção sobre os eleitores, sobretudo onde a dependência econômica em relação aos chefes locais era maior", aponta Goulart. "O chamado voto de cabresto expressava essa dificuldade de exercer uma escolha livre."

"Eram eleições fajutas, apenas para constar", afirma o jurista e historiador Rubens Beçak, professor na Universidade de São Paulo (USP). "Existiam práticas de corrupção e coisas como cemitérios inteiros votando [ou seja, uso de nomes de eleitores já mortos]. Não havia fiscalização."

Autor do livro Democracia Híbrida e Sistema Eleitoral no Brasil, o advogado Bento José Lima define as eleições no Brasil antes de 1932 como "vulneráveis às inteligências dos próprios grupos que disputavam o poder". "Havia forte influência das estruturas políticas locais", pontua.

"A ideia era reduzir o controle dos próprios competidores políticos sobre as eleições", diz Lima. "Passou-se a ter, entre quem disputa o poder e o resultado das urnas, uma instituição especializada submetida às regras do direito."

O advogado Flávio de Leão Barros Pereira, professor na Universidade Presbiteriana Mackenzie, comenta que aquele governo provisório de Vargas "buscava romper com as práticas eleitorais" da República Velha.

"Antes, não existia órgão especializado para organizar e fiscalizar as eleições: o processo era conduzido localmente, por autoridades municipais e pelos próprios grupos políticos dominantes, sem voto secreto", diz Pereira. "Esse arranjo favorecia fraudes generalizadas."

Naquilo que ficou conhecido como coronelismo, líderes locais pressionavam eleitores para que esses escolhessem determinados candidatos.

Outro problema daquele sistema antigo era que o Legislativo se incumbia de reconhecer os mandatos de seus integrantes. Era um conflito de interesses na origem. "Permitia [que eles] excluíssem adversários por meio da chamada 'degola'", pontua Goulart. Era como se quem fosse de fora não fosse aceito pela panelinha. Na prática, a maioria política podia validar ou anular mandatos conforme a conveniência. "Uma disfunção", avalia Pereira.

"Isso não significa que todas as eleições fossem fictícias ou que não existisse competição, mas que essa competição acontecia em condições muito desiguais", comenta a professora Goulart.

O Código Eleitoral

"A democracia e a Justiça Eleitoral caminham juntas na história do Brasil. A criação dessa Justiça especializada, em 1932, visava combater os abusos e fraudes eleitorais que maculavam a democracia no período da Primeira República", diz texto institucional do próprio TSE. "Ela nasce, portanto, com a missão de assegurar a soberania popular exercida por meio do sufrágio."

Inicialmente chamado de Tribunal Superior de Justiça Eleitoral, o hoje Tribunal Superior Eleitoral (TSE) foi criado pelo decreto de 24 de fevereiro de 1932, o primeiro Código Eleitoral do país. Começou a funcionar em 20 de maio daquele ano.

O germe do TSE vinha de 1930. Naquele início de governo provisório, um decreto presidencial criou uma comissão com a missão de reformar a legislação. No ano seguinte, novo decreto criou subcomissões — uma delas ficou incumbida da legislação eleitoral.

Os integrantes, todos juristas, tinham autonomia. "Mas havia a determinação de que deveriam realizar reuniões públicas com pessoas convidadas e receber sugestões e indicações de outros juristas", conta a jurista Júlia Cani, professora na Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPMP). "Ou seja, havia uma tendência de abertura para o acolhimento de ideias da sociedade."

Na imprensa da época, noticiou-se que a motivação de tal reforma era, aponta Cani, "a manutenção da liberdade como o maior bem do eleitor, que votaria em quem quisesse".

Membros da comissão diziam que o sigilo do voto seria rigoroso e haveria punição para eventuais fraudes. "Isso se conecta diretamente com a criação da Justiça Eleitoral", comenta Cani.

Na época, o país era comandado pelo governo provisório de Getúlio Vargas (1882-1954). A nova lei eleitoral criava uma justiça especializada que concentrava as tarefas de administrar e julgar o processo eleitoral. De quebra, foram instituídas novidades importantes, como o voto secreto e o voto feminino. "A ideia era reduzir o controle dos grupos dominantes sobre as eleições, oferecendo garantias à manifestação da vontade do eleitor", diz a cientista política.

"A Justiça Eleitoral foi criada no condão das propostas de reforma que vieram com a Revolução de 1930", situa Beçak.

Professor na FGV-Direito, o jurista Carlos Ari Sundfeld conta que havia um debate importante no Brasil daquela época sobre melhorias no sistema eleitoral brasileiro — e que um dos que capitaneavam as discussões era o político e advogado Joaquim Francisco de Assis Brasil (1854-1938), que tinha sido governador do Rio Grande do Sul e ministro da Agricultura e integrou a subcomissão responsável pela legislação eleitoral.

E, embora a inspiração tenha sido no funcionamento da corte uruguaia dos anos 1920, a solução brasileira foi "muito original", nas palavras de Sundfeld. Se no país vizinho as eleições eram regidas por uma comissão escolhida pelo Parlamento, no Brasil criou-se uma estrutura com magistrados.

"Um modelo original e completamente diferente: um grande órgão composto por subpartes, com funções normativa, administrativa e jurisdicional", diz Sundfeld.

Para Pereira, o pulo do gato da criação do novo sistema estava no fato de que, pela primeira vez, o país contava com "um órgão nacional e de natureza judicial, e não política ou partidária, responsabilizando-se por todo o processo eleitoral, do alistamento à proclamação dos eleitos".

"O modelo não eliminou de imediato as fraudes, mas consolidou o princípio de que eleições deveriam ser organizadas e julgadas por um órgão técnico e autônomo, separado dos interesses de quem disputa o poder", explica Pereira.

Acúmulo de funções

Atualmente o Brasil não é o único país com tribunais especializados em eleições. "O que varia é a distribuição das responsabilidades", comenta Goulart.

Na Costa Rica, por exemplo, o Tribunal Supremo de Eleições tem competência de organização e de julgamento. No México, a separação é maior: o Instituto Nacional Eleitoral exerce funções administrativas, enquanto o Tribunal Eleitoral julga as controvérsias do processo.

Pereira explica que, na maior parte das democracias, as funções inerentes ao processo eleitoral são "divididas entre órgãos distintos".

"A singularidade do modelo brasileiro está em reunir, num único conjunto de órgãos, competências que, em outros países, ficam separadas: a função administrativa, a função jurisdicional, a função normativa e a função consultiva", diz ele. "Essa concentração é vista por alguns especialistas como garantia de agilidade e uniformidade nacional; por outros, como um acúmulo de poder que mereceria ser revisto."

"A peculiaridade brasileira está na combinação de atribuições dentro de um ramo especializado do Judiciário", avalia Goulart. "A Justiça Eleitoral organiza as eleições e também julga os conflitos decorrentes delas. Portanto, existem experiências comparáveis, mas não um modelo único adotado pelas democracias."

Na prática, o TSE tem funções administrativas, judiciais, regulamentares e consultivas. Coordena nacionalmente o processo eleitoral, expede instruções para aplicar a legislação, julga processos de sua competência e recursos que chegam dos tribunais regionais. Também responde a consultas eleitorais formuladas por autoridades e órgãos partidários legitimados. Essas atribuições envolvem questões como candidaturas, prestação de contas, propaganda e abuso de poder político ou econômico.

Cabe à Justiça Eleitoral editar a legislação eleitoral criada pelo Congresso e sancionada pela Presidência, regulamentando-a para sua aplicação. Também é o TSE quem comanda "de forma centralizada", pontua o jurista Sundfeld, a organização do processo eleitoral. Por fim, os juízes eleitorais cumprem funções administrativas de fiscalização e organização. "E existe a função jurisdicional, que resolve os conflitos de matéria eleitoral", pontua o professor.

"É uma característica única essa do Brasil de ter uma Justiça específica para cuidar das eleições", afirma Beçak.

"Sua contribuição democrática está em garantir que o voto seja livre, corretamente registrado e contado, e que a competição respeite as regras", diz Goulart.

Ela cita um caso específico do Rio de Janeiro para ilustrar a importância do acompanhamento da Justiça Eleitoral. "Aqui os tribunais têm exercido um papel muito importante, movendo urnas que ficam em áreas dominadas pelo crime organizado, compreendendo a possibilidade de um exercício ilegítimo de pressão eleitoral sobre os cidadãos", conta. "Outro ponto importante é avaliar a prestação de contas para observar se os candidatos estão cumprindo as regras eleitorais."

É um trabalho que depende de equilíbrio tênue, limitando abusos mas tomando cuidado para não provocar abusos. "Uma eleição pode ter uma apuração tecnicamente correta e ainda ser comprometida pelo uso abusivo de dinheiro, da máquina pública ou da intimidação. Proteger a democracia exige atuar também sobre essas condições da disputa", comenta Goulart.

"A atuação [da Justiça Eleitoral] precisa respeitar a legalidade, o devido processo e a liberdade de expressão. A credibilidade da Justiça Eleitoral depende tanto de sua capacidade de enfrentar abusos quanto da transparência e da fundamentação de suas decisões. Quando ela é muito acionada e acaba intervindo em demasia no processo de apresentação e validação das candidaturas ela acaba usurpando um papel que deveria ser da soberania popular: escolher candidatos e elegê-los", contextualiza a cientista política. "Há também o risco de ser questionada caso haja intervenções consideradas parciais, que prejudiquem alguns sem que tenham sido implementadas a todos."

Ditaduras

A história do TSE não foi contínua. "Sua própria trajetória mostra que as garantias eleitorais podem ser construídas e também desmontadas", comenta Goulart.

"Nos períodos regidos por governos autoritários, a atuação da Justiça Eleitoral foi anulada ou restringida, como ocorreu no Estado Novo (1937-1945) e no regime militar (1964-1985)", contextualiza o texto institucional do TSE.

A entidade costuma dividir sua história em cinco fases. A primeira vai da criação até 1937, justamente os anos em que as bases do novo código começavam a funcionar. Em seguida, o hiato provocado pela ditadura varguista, de 1937 a 1945, quando a Justiça Eleitoral foi extinta, o Congresso fechado e os partidos políticos proibidos. O terceiro período vai da redemocratização, em 1945 ao Golpe de 1964 — com uma normalidade eleitoral e ares de democracia. De 1964 a 1985, durante a ditadura militar, a Justiça Eleitoral funcionou de forma limitada, com eleições para presidente e governadores ocorrendo de forma indireta. O quinto momento é o atual, chamado de Nova República, com a redemocratização, o multipartidarismo, o direito de votos aos analfabetos e o aperfeiçoamento dos sistemas de votação e apuração.

A instituição é permanente, mas os membros exercem funções temporárias. São sete integrantes do TSE: três ministros do Supremo Tribunal Federal (SFT), dois do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e dois juristas da advocacia. Eles exercem mandatos de dois anos, com possibilidade de recondução consecutiva uma vez.

"A existência de uma autoridade eleitoral independente limita a possibilidade de quem ocupa o governo controlar as condições da própria sucessão. Essa separação é uma garantia para a oposição, para o eleitor e para a alternância de poder", avalia Goulart.

Para Beçak, o TSE "deu um ganho de qualidade" à democracia brasileira. "O modelo permite eleições que procuram, embora nem sempre conseguiram sucesso nisso, expurgar aquelas práticas tão detestáveis da República Velha", comenta. "Existe fiscalização para que haja autonomia ao eleitor para que esse escolha livremente seu candidato."

"A Justiça Eleitoral é um case de sucesso", diz Beçak. "Mudou completamente o status que existia na República Velha, de democracia de fachada para democracia de fato."

"A questão principal é combinar capacidade constitucional, independência e limitação jurídica do poder, construindo condições suficientemente fortes para proteger a integridade das eleições e, ao mesmo tempo, suficientemente limitadas pelo direito para que nenhum poder institucional se torne limitado", argumenta Lima. "Essa tensão entre autoridade e limitação é característica essencial do TSE, instituição que nasceu como resposta a um problema de confiança no sistema eleitoral e permanece atual."